3. Hacienda
I. El área en cifras
Este año se han recibido en el área de Hacienda un total de 90 quejas, lo que supone un 6,86% del total de las quejas tramitadas en la institución. Su distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
− Administración local 47
− Administración foral 24
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 5
− UPV/EHU 2
Estas quejas, en función de las materias o subáreas que se abordan en ellas, se clasifican de esta manera:
− Impuestos locales 27
− Impuestos forales 19
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 18
− Tasas 13
− Precios públicos 10
− Otros aspectos 3
La información estadística de las quejas del área al cierre del ejercicio es la siguiente.
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 78 | 33 | 39 | 7 | 23 | 9 | 6 |
Iniciadas en años anteriores | 57 | 23 | 27 | 5 | 20 | 2 | 7 |
A la hora de valorar estadísticamente la actuación seguida en esta área se ha de tomar en consideración que a lo largo de 2010 también se ha concluido la tramitación de un número de quejas reseñable presentadas en años anteriores. A este respecto, se ha de apuntar que, en ocasiones, la diligencia y eficacia de nuestra labor se ve comprometida por los retrasos en la colaboración de las administraciones públicas afectadas.
II. Novedades legislativas
La normativa tributaria es una materia muy dinámica, que incorpora anualmente ajustes y reformas, que tienen incidencia directa en las liquidaciones de los impuestos, tasas y contribuciones especiales, que se giran a lo largo del período de vigencia al que afectan. Esta actualización normativa se produce tanto a nivel foral como local.
Las modificaciones generales de la normativa foral tuvieron lugar con la aprobación en el Territorio Histórico de Álava de la Norma Foral 14/2009, de 17 de diciembre, de ejecución presupuestaria para el 2010, en Bizkaia con la Norma Foral 3/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Bizkaia para el año 2010 y en Gipuzkoa, con la aprobación de la Norma Foral 4/2009, de 23 de diciembre, por la que se introducen determinadas modificaciones tributarias.
En el caso de este último territorio histórico se ha de indicar, además, que, con efectos desde el 1 de enero de 2009, quedó derogada la Norma Foral reguladora del Impuesto sobre el Patrimonio.
Por último, hemos de mencionar que el 1 de julio de 2010 entró en vigor la reforma del IVA. La nueva regulación aprobada por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 mantiene los 3 tipos de IVA a aplicar en función de la importancia o la necesidad del bien o servicio adquirido o prestado. Tras esta reforma, el tipo general pasa del 16% al 18%, el tipo reducido sube un punto, del 7% al 8% y se mantiene sin cambios el tipo superreducido en el 4%.
III. Plan de actuación
La parte esencial de la actuación habitual de esta área se centra en el análisis de las quejas individuales que la ciudadanía somete a nuestra consideración.
En todo caso, se ha de apuntar que a principios de 2010 entró en vigor en los tres territorios históricos la modificación de la exención por discapacidad en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). La nueva regulación foral delimitaba de una forma más restrictiva el ámbito de la exención. Este cambio normativo propició que mantuviésemos una reunión con las principales asociaciones de personas con discapacidad que trabajan en esta Comunidad Autónoma, en la que analizamos el alcance y las implicaciones de esta reforma.
En estos últimos años hemos detectado que paulatinamente se ha iniciado el cobro de tasas por la prestación de servicios más allá del núcleo urbano del municipio. Este cobro si va acompañado de una prestación efectiva del servicio es plenamente correcto y la población que reside en esa área lo valora muy positivamente. El problema surge cuando la realidad de la prestación del servicio se diluye, esto es, cuando no es posible hablar de prestación real y efectiva del servicio en términos que benefician al concreto sujeto pasivo.
Este problema ha dado lugar a la elaboración de una recomendación general, que incluimos en el presente informe y que lleva por título, el Cobro de la tasa de basura sin prestación efectiva del servicio en algunos municipios de Gipuzkoa.
IV. Quejas destacadas
Reflejamos en este apartado la actividad que hemos desarrollado durante el año 2010. Para ello, efectuaremos una somera presentación de las subáreas materiales en las que se estructura el trabajo realizado en el área de Hacienda, destacando las quejas o los aspectos más significativos abordados.
IV.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
La falta de una respuesta rápida de las distintas administraciones tributarias continúa siendo un problema recurrente, que nos plantean en sus quejas los y las ciudadanas. A veces, la demora en la emisión de la resolución ocasiona que la deuda tributaria entre en período de cobro ejecutivo, porque el contribuyente permanece a la espera de una resolución expresa al recurso presentado.
Asimismo, la falta de actualización de los datos del sujeto pasivo, cuando éste ha actuado con diligencia y lo ha comunicado a la administración, sigue ocasionando contratiempos que resultan, a posteriori, de muy difícil de reparación, aún cuando se aclare el origen del problema, pues, para evitar que avance el procedimiento tributario habrá tenido que recurrir, incluso abonar el importe de la deuda que se le reclama y dotarse de la prueba documental que le permita acreditar que, efectivamente, cumplió con diligencia la obligación que le incumbe de comunicación de datos.
IV. 2. Impuestos forales
- Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)
Este impuesto continúa siendo el impuesto foral que más reclamaciones ciudadanas suscita ante la institución. Si bien en los últimos años venimos constatando un pequeño descenso en cuanto al número de quejas que nos trasladan los y las ciudadanas en materia de renta.
La tipología de queja que se aborda es muy variada y responde a aspectos muy dispares de la aplicación del impuesto. En ocasiones versan sobre actuaciones de las haciendas forales que no podemos cuestionar desde un punto de vista de estricta legalidad, pues se ajustan a la normativa de renta. No obstante, estas quejas ponen de manifiesto la falta de información ciudadana y, en particular, la propia complejidad del impuesto.
A este respecto, se ha de tener presente en todo momento que, a pesar de que cada vez es mayor el número de propuestas de declaración que confeccionan y envían las haciendas forales, el recurso a servicios de confección de declaraciones de la renta… este impuesto continúa liquidándose en régimen de autoliquidación. Esto es, la utilización de estos servicios no altera la posición del contribuyente como declarante, por lo que las consecuencias de los eventuales errores o irregularidades que puedan acompañar a este proceso corren a cargo del contribuyente como si éste hubiese actuado en todo momento por su cuenta.
A modo de ejemplo, podemos citar algunas cuestiones que se han suscitados en las quejas en las que se cuestionaba la actuación de las haciendas forales en materia de IRPF:
- Limitación en el tiempo al ejercicio de la opción de tributación.
- Cómputo como ganancia patrimonial de los beneficios obtenidos con la transmisión de una vivienda, cuando ésta no constituye la vivienda habitual del contribuyente.
- Tributación de los rendimientos de trabajo obtenidos en Francia.
- Desacuerdo con la asignación tributaria a fines religiosos.
- Condiciones de aplicación de la deducción por inversión en vivienda habitual.
- Requisitos de la reducción por abono de pensiones compensatorias.
- Aplicación al 50% de la deducción por descendientes en los supuestos de separación matrimonial con contribución a las cargas familiares de ambos progenitores.
En todo caso, entendemos oportuno destacar las quejas que varias asociaciones de transportistas nos han hecho llegar, en las que nos trasladan su desacuerdo con la campaña de inspección que han promovido el Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Gipuzkoa y de Bizkaia entre las empresas transportistas que optaron por calcular los rendimientos de su actividad económica por el método de estimación objetiva por módulos, en el IRPF (926/2010, 928/2010 y 1276/2010). Estas empresas inciden en que la normativa fiscal permite a los transportistas que puedan calcular el rendimiento de la actividad económica que desarrollan, cuando cumplen los requisitos que fija la norma, en el régimen de estimación objetiva por signos, índice o módulos. Sin embargo, a pesar de que habían liquidado el impuesto conforme a la normativa de renta, estas dos haciendas forales están remitiendo liquidaciones complementarias a algunas empresas de transporte de mercancías por carretera, cuando consta que el rendimiento real de la actividad resultaba mayor que el determinado en estimación objetiva por módulos.
- Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
La legislación en materia de IVA es particularmente compleja. El tipo del IVA a aplicar en la adquisición de un vehículo destinado al transporte habitualmente de personas con discapacidad es del 4%. Sin embargo, este colectivo no siempre conoce el beneficio y en ocasiones, a pesar de estar al corriente de su existencia, ignora cómo opera, por lo que, a veces, abonan el tipo ordinario e inmediatamente después solicitan a la Hacienda Foral la aplicación de la reducción al 4% del tipo impositivo del IVA.
El problema se planteó en Gipuzkoa. Sin embargo, la Diputación Foral de Gipuzkoa desestimó la solicitud, dado el carácter rogado que tiene la aplicación del tipo superreducido del IVA y su necesario reconocimiento previo por parte de la Administración (724/2009).
A nuestro juicio, la concurrencia del previo reconocimiento del derecho a la aplicación del tipo reducido de IVA en la adquisición de un vehículo destinado al transporte habitual de una persona con discapacidad no debe ser elevada al rango de requisito sustantivo. Por lo que solicitamos a esa Hacienda Foral que revisase el criterio aplicado.
Incidimos en que tanto la legislación que regula el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte como la legislación del IVA condicionan, en similares términos, la aplicación de los beneficios reconocidos a las personas con discapacidad al previo reconocimiento del derecho del adquirente a su aplicación.
En relación con el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte pusimos de manifiesto que se ha consolidado en los últimos años una línea jurisprudencial que aboga por considerar que este reconocimiento del beneficio actúa como una condición previa para la aplicación de la reducción, pero que no impide que su petición tenga lugar con posterioridad al pago del impuesto y a la matriculación del vehículo.
Esta línea jurisprudencial sostiene que lo determinante es que concurran los requisitos sustantivos a la fecha de matriculación del vehículo (acreditación de la discapacidad y destino del vehículo), para que exista el derecho a la aplicación de los beneficios fiscales. Asimismo, incide en que es ineludible que la persona interesada pida el reconocimiento ante la Administración tributaria. Ahora bien, resulta irrelevante si la solicitud se ha presentado antes o después de matricular el vehículo, siempre que no haya prescrito el derecho a reclamar el ingreso abonado de manera indebida.
En su respuesta, el jefe del Servicio de Gestión de Impuestos Indirectos nos indicó que compartía nuestra argumentación, y que, en consecuencia, iban a revocar los actos de aplicación de los tributos emitidos, para luego conceder la reducción del IVA y finalmente, ejecutar la devolución del exceso abonado.
IV.3. Impuestos locales
Los ayuntamientos, con carácter imperativo, han de exigir el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y, con carácter facultativo, pueden establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con la legislación en materia de haciendas locales y sus respectivas ordenanzas fiscales. Se ha de indicar que pocos son los municipios que no hacen uso de esta habilitación.
En las quejas tramitadas a lo largo de 2010 se han analizado aspectos sustanciales y también formales relacionados con estos impuestos. En particular, se ha abordado la necesidad de solicitar anualmente la aplicación de las bonificaciones previstas a los miembros de las familias numerosas con anterioridad al devengo en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles o el carácter rogado de la exención que en este impuesto se contempla a favor de los bienes que tienen la condición de monumento.
El sujeto pasivo del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en los casos de transmisión onerosa de una vivienda es la persona que transmite el bien. Los pactos o compromisos adquiridos al suscribir un contrato vinculan sólo a las partes que los firman, pero no a la administración que es un tercero ajeno a dicha relación contractual y cuya actuación ha de guiarse por la normativa tributaria vigente. Por ello, la Administración debe girar el impuesto a quien la norma define como sujeto pasivo del impuesto a título de contribuyente.
Finalmente, hemos de mencionar que la restricción del alcance de la exención para las personas con discapacidad que establece el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica ha sido objeto de una amplia contestación ciudadana y ha originado un destacado número de quejas en la institución.
Las diputaciones forales se han hecho eco de las demandas del colectivo de personas con discapacidad y han propuesto ampliar el alcance de la exención en las normas forales que regularán este impuesto en 2011, con el fin de que a las personas usuarias de sillas de ruedas no les sea aplicable el límite de potencia fiscal establecido, con carácter general, en 14 caballos fiscales y así puedan beneficiarse de la exención.
Se daba la paradoja de que el colectivo de personas que expresamente se pretendía beneficiar con la delimitación de esta exención que entró en vigor el 1 de enero de 2010 no podían acceder a ella, porque sus vehículos habitualmente tenían una potencia fiscal superior a la que fijaban las normas forales reguladoras del impuesto.
IV.4. Tasas
Las tasas es la fuente de ingresos de la que se sirven las entidades locales para cubrir los gastos que se derivan de la prestación de servicios o la realización de actividades municipales de recepción obligatoria, que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Asimismo, tiene carácter de tasa la contraprestación que nace de la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes de dominio público.
Por tanto, una de las notas características de las tasas es que afectan a actividades o servicios que no son de solicitud o recepción voluntaria para las personas administradas. Puesto el servicio a disposición de los usuarios y usuarias surge la obligación de contribuir a su sostenimiento, aunque no se utilice el servicio (pago de la tasa de basuras en relación con un inmueble vacío). De ahí, la gran trascendencia que tiene para la ciudadanía que el servicio se ponga a su disposición y, en consecuencia, se le presente en condiciones reales de poder utilizarlo.
La prestación real y efectiva del servicio continúa siendo el principal objeto de análisis en un número reseñable de quejas. Destacamos, a este respecto, la recomendación elevada al Ayuntamiento de Elgeta, en relación con el cobro de la tasa de basuras, cuando en el área no se está prestando el servicio.
Asimismo, hemos de mencionar la recomendación elevada al Ayuntamiento de Sestao para que revocase una liquidación girada en concepto de tasa por retirada de vehículos de la vía pública, porque no había quedado acreditado que se hubiese producido el hecho imponible de dicha tasa.
Por último, se ha sometido al análisis de la institución el distinto tratamiento que reciben los empadronados y los no empadronados en las ordenanzas fiscales de algunos municipios. Este trato diferente choca con el principio de igualdad, sin que aparentemente exista una justificación para ello: una mayor capacidad económica de los no empadronados, un mayor coste en la prestación del servicio para la entidad local, etc.
IV.5. Precios públicos
La contraprestación económica que reciben las administraciones públicas para financiar los servicios que prestan a la ciudadanía a solicitud de ésta tiene la naturaleza jurídica de precio público.
Las quejas presentadas a lo largo de 2010 han incidido, en mayor medida, sobre la problemática asociada al cobro de los precios públicos en el ámbito local. No obstante, también se han promovido quejas en las que se ponían de manifiesto disfunciones vinculadas a la exacción de precios públicos por parte de la Comunidad Autónoma Vasca, en particular, de la Universidad del País Vasco.
Cabe reseñar que el importe de la tarifa a abonar concentra un número destacado de quejas, bien porque directamente se cuestiona la cuantía establecida, bien porque se demanda una explicación razonada de los motivos que han aconsejado su incremento, bien porque se propugna la conveniencia de promover precios públicos sociales para la prestación de servicios municipales a favor de personas mayores.
V. Conclusiones
Las quejas tramitadas este año se están resolviendo en un plazo bastante razonable; a pesar de ello, tenemos que seguir haciendo mención de los retrasos en la colaboración de algunas administraciones que no responden adecuadamente y dilatan en el tiempo la tramitación de las reclamaciones ciudadanas.
La complejidad de la normativa tributaria favorece que las personas utilicen los servicios de confección de las declaraciones, porque desconocen en mayor o menos medida dicha normativa.
Sin embargo, la utilización de estos servicios no altera la posición del contribuyente como declarante, por lo que no se llega a producir un traslado de responsabilidad de éste al órgano que realmente ha liquidado y declarado el impuesto, con lo que las consecuencias de los eventuales errores o irregularidades recaen sobre los contribuyentes, como si éstos hubiesen actuado por su cuenta.
Otro aspecto que sobresale en un número destacado de las quejas tramitadas es el silencio administrativo. Aunque que se trata de un problema recurrente, esta institución ha de insistir una vez más en el derecho que asiste a todo contribuyente de que sus recursos y reclamaciones reciban una respuesta expresa y motivada, dentro del plazo de resolución establecido.
Las liquidaciones tributarias, desde su notificación despliegan todos sus efectos, por lo que han de ser abonadas en período de pago en voluntaria. Esto supone que la presentación de un recurso no determina por sí misma la suspensión o paralización de su eficacia, pues mientras no se demuestre que las liquidaciones o recibos no son ajustados a derecho éstos deberán ser abonados. La ciudadanía desconoce que tiene que pagar y recurrir, por lo que se siente absolutamente desconcertada, cuando le reclaman en vía ejecutiva el principal de la deuda con sus intereses, recargos y costas, en relación con una liquidación frente a la que ha presentado un recurso y sobre el que no ha recaído una resolución expresa. En estos casos, la falta de diligencia en la resolución del recurso sólo beneficia a la propia administración que ha incumplido la obligación que pesa sobre ella de resolver en plazo.
Se da también la particularidad de que frente a la regla general de notificación expresa, personal e individual que rige en materia de notificaciones tributarias, el art. 102.3 de la Ley General Tributaria contempla una importante excepción a ese principio, en relación con los tributos de cobro periódico por recibo. En estos casos, que afectan fundamentalmente a la tributación local, los ayuntamientos sólo tienen obligación legal de notificar directa y personalmente la primera liquidación de alta en el respectivo padrón, matrícula o registro, las demás liquidaciones puede efectuarlas de forma colectiva a través de su publicación edictal. Con carácter general, resulta bastante desconocida esta previsión, que es la causante de que se abonen con impotencia algunos recibos en vía ejecutiva.
La domiciliación de los pagos es una opción ciudadana, por lo que consideramos una buena la práctica, la costumbre que han adoptado algunas entidades locales de remitir los recibos a modo de recordatorio o de enviar comunicaciones informativas del calendario del contribuyente.
La falta de actualización de los datos de los padrones de los impuestos, cuando resulta imputable al propio ayuntamiento genera situaciones de malestar y desconcierto. Si bien, estos casos se suelen resolver favorablemente al reclamante, entre tanto, el afectado se ve en la obligación de asumir, para evitarse mayores complicaciones, los contratiempos, la carga y los gastos de probar que, durante el ejercicio cuyo recibo se le reclama en vía ejecutiva, él ya no era sujeto pasivo del impuesto, porque transmitió el bien sujeto a tributación y lo comunicó adecuadamente. La reparación a posteriori de estos contratiempos resulta complicada, porque no es fácil que prospere en vía administrativa una reclamación por responsabilidad patrimonial.
Por último, hemos de cuestionar la generalización en el establecimiento de tarifas diferentes en el pago de tasas y precios públicos que se sustentan en exclusiva sobre la base del empadronamiento en el municipio de imposición.